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從國軍「精實案」組織精簡論職業軍人權利之保障

為了解決國民法官法施行細則立法理由的問題，作者李瑞典 這樣論述：

現代化國防，是當前我國國防政策的基本理念，亦是國防行政上刻不容緩的任務，然而，所謂「現代化」，不單只是武器裝備的更新或是人力素質的提昇，更包括了「依法行政」及法律合於社會目的而言的現代化國防法制。國防部為因應防衛作戰需要，建構現代化國防，而推動進行「精實案」，內容除了更新武器裝備、戰鬥及勤務支援等兵力結構調整外，最重要的是高司組織調整，尤其是員額裁減讓人感受最深，兵力將由原先之四十五萬人，至民國九十年度達成總員額約四十萬之目標，如此國家戰力重整的重大決策及攸關數萬職業軍人、數十萬眷屬生計權益的國防行政，應該依循民主法治國家原則，在現代化的國防機制下完成。 本論文共有八章，

十七萬餘字，重點有四大部分。 第一部分：職業軍人的法律地位談起，由憲法的公務員制度來論證職業軍人的公務員身分，驗證職業軍人的保障是憲法的委託，並且應該是憲法的制度保障。 公務員身分之所以應予保障，係因公務員自就職之日起，與國家發生公法上的職務關係，自此清慎忠勤，服務人民，並具有服從命令、嚴守秘密、保持品位、忠誠及不為一定行為之義務，在如此種種的要求下，公務員的生涯發展及金錢收入自然受到限制，也因此，國家自當有對其服公職的工作權予以保障，而且應該解釋為不受恣意資遣的職位保障，而這種不受恣意資遣的職位保障，即是公務人員的身分權保障。所以公務員的身分保障，並非

來自於考試，而是來自公務員終身付出所應獲得的相對照顧。 依照憲法上第八十五條：「公務人員非經考試及格，不得任用」的規定，職業軍人應該被排除文職公務員的體制，但是，職業軍人的公務員身分保障應該是不容置疑的，因為考試用人並非公務員選拔的唯一標準，依照學者的見解，憲法第八十五條是原則性的規定，如果因為工作性質的需要，或其他特殊的原因，是可以以其他方法來選拔公務員。這在制定法上，目前已經有「技術人員任用條例」、「派用人員派用條例」、「公務人員任用條例」對於未經考試而獲得公務員身分的規定，可以證明。 再以德國為例，係以特性、能力及專業能力為進入公務員制度服務的標準

，縱使一九四六年在法國所制定的公務員基準法有考試制度是選拔公務員的最基本方法的規定，但是法國憲法委員會自始至今，均拒絕將考試制度視為具有憲法法規範效力的選拔公務員方法。 依照兵役法、陸海空軍軍官士官服役條例及軍事教育條例的規定，職業軍人必須是依志願考取軍事院校或國內外同等學校，完成教育，期滿合格，同時取得一般學資及軍事學資證明，才能任官。 正因為如此絕不能因為職業軍人未經考試通過，就拒絕其進入公務員的體系，將公務員保障制度排除職業軍人的適用。所以要確認職業軍人的身分權保障，應該是從是否具備了與國家發生公法上的職務關係，終身事業原則及專業能力來判斷。在大法

官會議第430號解釋理由書及第455號解釋文中已有明確宣示軍人在公法上的職務關係，而且在這二號解釋中可以歸納出二點，即「職業軍人在義務方面不能等同於文職公務員，但是，倘非軍事指揮權及賞罰權之正當行施，職業軍人享有之權益不應與其他公務員有所差異」；及「軍人身分亦為國家公務員之延續，軍中服役年資與公務員年資自應合併計算為公務員的退休年資。」。 而終身事業原則及專業能力在我的論文第三章中也有詳細的說明可以參考。 更何況職業軍人除了一般公務員所應有的忠誠、服從、保密、政治中立、堅守崗位的義務外，更有共同住宿及結婚等等的限制。而憲法增修條文第十條第九款規定「國家應

尊重軍人對社會之貢獻，並對其退役後之就學、就業、就醫、就養予以保障」。國家對於職業軍人的照顧義務，尤其是獲得與身分相當的照顧，無疑的，是應該確定的。 第二部分從法規範來評價精實案組織精簡和所謂配套措施的疏處獎金發放作業規定。 時代與環境之改變，軍事作戰已經不再強調大規模的軍力，兵力裁減是必然的。 精實案緣起於當前國軍「防衛固守、有效嚇阻」的全般戰略構想，所以國防部積極籌建一支量小、質精、戰力強的現代化國軍，遂在民國八十五年軍事會談向總統提報「核定」後，另頒實施所謂的「國軍軍事組織及兵力調整規劃案」（簡稱精實案），預訂至民國九十年度達成

總員額約四十萬之目標。 「精實案」可謂政府遷台後調整幅度最廣、深度最大的國軍整編案，其任務的重點是在武器的更新、部隊編裝的調整及組織之精簡；國防部希望在國防預算的逐年降低的必然現象下，節約之人事預算轉用於作業維持及軍事投資上，以改善裝備妥善及更新武器裝備。正因為如此，「精實案」讓人感受最深的兩個問題，一個是國軍員額裁減（人的問題），一個是高司組織存廢（職缺的問題）。 以八十七年度至九十年度軍官為例，概略裁撤一萬四千餘人，而其中依規劃可獲疏處獎金者，約有三０八五員。約有二成二的人可以獲領疏處獎金，七成八的軍官未獲獎金。所謂疏處獎金並非補償金，而是「提前退伍

慰助金」及「特別獎勵金」二部分。 依照行政院核准國防部呈報的疏處獎金發放作業規定，其適用對象是配合精實案於屆滿服現役最大年齡或本階停年以前，提前六個月以上退伍之中、少將及上、中校人員，而國防部依行政院函示令頒之之作業規定中增加「職缺裁撤」及「逾現役年資二十年」之限制條件。 所以疏處獎金發放作業規定的對象是「職缺裁撤」及「逾現役年資二十年」的中、少將及上、中校人員。而未滿二十年的職業軍人是不能申領疏處獎金。 現代民主法治國家權力分立的體制下，為保障人權與增進公共福祉之目的，要求一切國家作用均應合於法規範性，即所謂的「依法行政原則」。

精實案為國防行政，屬於國家行政作用的重要部分，自應在依法行政原則的拘束下作為。 從行政法之原則觀察 國防部制定的「作業規定」在金額之發放標準上僅以受益人之特定職位或身分作為區別對待之唯一依據，未見力求與受益人之基本生活需求相當，有違平等原則。 上級要求未能達成疏處目標或貫徹不力之業務主管，以不適任現職調整職務，致多數非職缺裁撤之人員在精實案執行成效考評之壓力下，被迫退伍，有違「不當聯結禁止」之原則。 國防部在行政院核定之作業規定中增加「職缺裁減」及「逾現役年資二十年」之限制，似有違中央法規標準法第

十一條「下級機關訂定之命令不得牴觸上級機關之命令」之法位階效力。 從組織層面觀察 行政機關固然有權制頒職權命令、行政規章，然組織法之授權並不等於行為法之授權，且政府部門就行政組織之決定權，必須受到依法組織原則。國防部依總統「核定」為由，對原來應以法律保留之行政組織員額結構重大改變之精實案，以命令之方式實施，已違反法律保留原則。 按法治國家原則，係要求國家與人民間之關係應以法律加以規範，透過法律制定的公開及透明參與的程序，俾使人民有預見計畫可能性，並排除濫用及恣意，此正是「法律保留原則」的重要內涵。精實案的「菁英決策」對於國家重大政策，

制定命令已明顯違反法治國家原則。 精實案雖然包括了戰備整備的軍事活動，有關武器、編裝的調整，有其高度的機密性，但排除此外，有關人員疏處等一般行政行為且涉及職業軍人權益，應該建立事先公開、透明參與機制。 從權利保障層面觀察 「精實案」被裁減之人員分為自願退伍與非自願退伍二種，前者依個人的生涯規劃填具自願書而自動報請退伍，這種「自願」是政策規劃者一致的期待。但由於政策上合法性的不備，致必須輔以強制性的疏退，也就是本文所謂「非自願退伍」，如果欠缺合法性問題，將直接造成人民基本權利之侵害，這種侵害包括了立法行為的侵害及行政行為的侵害。

立法行為的侵害 雖然精實案係基於公益之考量，而為規劃進行的軍事行政，其中多項涉及限制或剝奪職業軍人之基本權利的「職權命令」，未能符合法律保留原則的要求，僅以公益為考量，似有違憲法第二十三條規定，並已嚴重侵害職業軍人的生存權、工作權、平等權及身分權等基本權利。 行政行為的侵害 「精實案」希望職業軍人以自願性離役為原則，另對於無退（除）役原因，且在不願離役之情形下，僅緣於精實案職缺裁撤而調任部屬軍官、待命軍官而依陸海空軍軍官士官服役條例第十五條第四款之規定成為「逾越編制員額者」，再依施行細則第十一條第一項之規定於一年內未檢討

納實，而予以退伍；這種以逾越編制員額為手段，達到逕予退伍之目的，對於尚未達法定服役年限之年輕幹部，在身分權利上之剝奪亳不設限，亦未有補償措施，有違一般所知之憲法上的「工作權保障」及行政法上的「損失補償原則」。 從政策的決策層面觀察，學生認為尚有以下幾個問題是被忽略的： 本案係於民國八十五年十一月的軍事會談中向總統提報「核定」。雖有邀請學者專家參與，但係在政策的執行過程中參與任務評估作業，而非在決策形成階段。因欠缺由基層或外圍的更多人來分攤決策，導致僵化，不但使得中央決策事務過度集中之現象，這種少數參與尤其難以建立共識。 從另一個角度來

看，國軍精實案其實就是裁員；主要檢討對象為國軍中、高階層管理幹部及高司幕僚（中校-中將），這些幹部被疏退，大部分是迫於無奈，由此推論，留存的職業軍人，工作士氣將受到影響。對國軍也帶來負面的影響，使國軍軍事院校招生更為不易，基層人員無法獲得。所以未能兼顧永續經營。 由於政策規劃實無法獨立於管理、資源分配、預算及合法化等面向的涉入與影響。而合法化又直接牽動管理、資源分配及預算層面，由於政策受制所處環境不斷變遷的狀態，政策執行人員只能在法的基石上，才能應付衍生的政治因素及政策規劃所產生的壓力。然「精實案」是向總統提報「核定」，令頒實施。相關之行政命令均無法源依據，目前國家財政困難

，執行上捉襟見肘，只依賴軍人高度服從性的法意識，恐有不平。而這種決策程序亦未能合法。 第三部分由於精實案是國軍近五十年來第一次的大規模員額裁減，欠缺軍隊裁員的行政先例，所以學生以近來行政機關組織精簡可謂典範的精省案及美國、德國、中共的在軍隊裁員的作為為例，來說明組織精簡應行注意事項。 精省案緣於八十五年國家發展委員會決議 八十六年修憲之後，由行政院於依增修條文第九條第三項成立精省委員會，由行政院長蕭萬長擔任召集人，進行各項規劃作業並定期召開協調會議。 在八十七年間也曾發生台灣省政府員工組織「權益自救聯盟」以走上街頭

方式表達省府組織精簡作業之不滿。 為順利推展精省作業，行政院完成精省條例」的立法，並於八十七年十月二十八日公布施行。該法案為台灣省政府制度調整作業之重要規範。 接著又公布精省條例施行期間員工權益處理辦法。 「精省案」之省府員工大概區分二部分，公務人員及非公務人員，其中公務人員有關權益的保障原必須依照「公務人員任用法」與「公務人員保障法」辦理；也就是應由上級機關或承受其業務之機關辦理轉任或派職，或資遣。而退休規定應依公務人員退休法對於退休年齡三十歲。但精省條例排除了上述規定，而更週詳的照顧，退休年齡亦提前「任職滿二十五年」。

精省及精實案之比較 「精省」與「精實案」同屬國家重大政策，兩者都是國家機關裁撤或業務減併後，裁減職務本質相同之省級公務員與職業軍人，然在法源依據上，前者立案先是國家發展會議所達成的共識，再透過國民大會修憲程序完成憲法增修條文，俟後依據憲法增修條文制定法律，相關省府員工之權益除法律規定外，並採委任立法方式予以週延保障；而後者是在軍事會議中討論，再經總統核定後，由國防部發布命令執行。 國防部雖然也考慮到職業軍人之權益，並希望透過行政院准予核定發放提前退伍獎勵金，以自願離職之方式，鼓勵退伍，然如此的作為因沒有法源依據，明顯不及精省，更有害軍人權益，縱

發放之獎勵金優厚，亦為旁人垢病，有損軍人形象。 組織精簡為現行各種公、民營機關永續經營，最常見的發展方式之一，對於精簡後之人員如何善後，我國制定法上之規定如下： 公務人員保障法第九條規定「公務人員因機關裁撒，應由上級機關或承受其業務之機關辦理轉任或派職。」，另公務人員任用法第二十九條亦有對因機關裁撤而須裁減人員者資遣之規定。 警察人員雖依公務人員任用法所授權之警察人員管理條例規定，另有一套任用（官）之標準，然其所受「身分保障」仍與公務員一樣，即機關裁撤時亦有公務人員保障法第九條規定之適用。 教師除依教育人員任用條例

第三十八條不得任意解聘外，依教師法第十六條第二款亦享有資遣權益保障規定。 法官的保障在憲法第八十一條規定已有明定。 公營事業民營化之從業人員 公營事業民營化已成為世界各國共同之發展趨勢。為免產生重大衝擊，故民國八十年修正施行「公營事業移轉民營條例」，依該條例第八條、第九條、第十一條之規定，公營事業民營化之從業人員除可擇優核給資遣給與並獲得加發移轉時薪給、資遣人員權益補償、優惠優先認購股份等保障外，權益補償經費更應由政府編列民營化員工權益補償金專案預算支應。 勞工 公務員體系外之勞工，雇主也必須依

勞基法第十七條發給勞工資遣費之規定。 外國軍隊裁減比較 學生對於在軍隊員額裁減時對軍人之相關保障及配套作為方面，收集有美國自願遣散獎勵【VSI】、特別遣散福利法案【SSRA】、暫時性的提早退役法案【TERA】；中共在國防法、兵役法都訂有相關退役人員優撫安置措施；德國則有軍隊人員數量裁減法等資料。而從這些法案內容來看， 雖然影響各國對於裁減之退伍軍人照顧措施因素非常複雜，但是在計畫性裁減軍事人員時，絕大部分都是以自願的方式完成，並且透過國會立法部門完成立法，以取得裁員的法律依據，如此，更能快速、有把握的獲得對於離職獎勵方案所須之預算，以

及解除某些法定的限制，協助轉業。 第四部分提出具體建議 政府行政權之行使，對人民造成權益損失，應予補償，不容置疑。職業軍人為穿著軍服的公民，已為共識，無論是基於憲法原理原則，或是透過釋憲者的一再宣示，毫無疑問的，公務員的身分權保障，絕不可排除職業軍人，反而，更應積極完整而有尊嚴的獲得保障。我們應該堅信，國家不能投機性的期盼軍人的奉獻，國家具有憲法上的義務及道德上的責任，在一切措施上「回報」軍人所付出的犧牲和忠誠。 組織裁減政策的成功，關鍵決非在大眾的沈默中，或是漫無標準，漫天喊價的妥協中達成，要達成組織精簡之目的，並持續國家之發展，有

關權益保障之基礎理論，在裁減人員及制定補償或獎勵措施時，應注意下列幾個原則： 憲法保障原則、行政法上之損失補償原則、社會安全保障原則、公平正義原則。 要根本解決職業軍人權利之問題應該軍事法制建構 召開全國性的軍事法學會議，對於軍人制度層面上的問題，從憲法上的基本原則出發，揚棄現行人治圖騰，透過軍事法學會議的討論，自行建構軍事法制的理論基礎；進一步的成立軍事法規研修小組，統籌各項軍事法規，積極落實國防法對軍人權義的保障及要求，完成修法或立法（軍人法、軍事武器、裝備管理等相關條例）。尤其在軍人法部分，在草案中規定：「現役軍人身分之取得及喪

失應以法律定之」，「現役軍人因機關裁撤、組織變更或業務緊縮致被裁減時，應依法予以退休、資遣或另派相當職務。對於無法容納之人員，應就其基本薪資一定倍數，核發補償金，其金額應足夠其維持一年以上之家庭基本生活，或提供重新修習職能、謀求職業的機會。」 另外國軍總員額之增減，為國防武力之表徵之一，不但關係職業軍人之權益，更攸關人民生命財產之安全，在軍人法草案中規定：「中華民國之軍隊兵力數量與一般編制，應於年度預算表示之。軍隊兵力總員額如有必要增、減至一定數額時，屬國防政策之重大改變，應適時向立法院提出報告。」 最後對於賡續推動的軍隊人員裁減上，應仿德國、美國以法案

方式提交立法院，作為軍隊員額裁減上之依據及相關配套之法源。也就是法律保留。